Alkotmánybírósági beadvány

Dr. Paczolay Péter Úrnak

A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága

Elnöke részére

Budapest

Tisztelt Elnök Úr!

A közigazgatás müködőképességének közérdeküsége, valamint az érintett közszolgálati munkavállalók alkotmányos jogainak védelme, illetve a munkabéke megőrzéséből fakadó felelősségünk alapján fordulunk Önhöz. Ennek keretében tisztelettel és átgondolt felelősséggel indítványozzuk, hogy az alkotmányvédelem legfőbb szerveként az Alkotmánybíróság adjon helyt A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (továbbiakban: Törvény) 8. §-ában foglalt, illetve az ahhoz rendszerszerüen szorosan kapcsolódó további (elsősorban hatálybaléptetési, ill. végrehajtási) rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kezdeményezésünknek.

I.

Általános észrevételek

Tudjuk, hogy ma még európai értelemben vett egységes közszolgálati rendszerről nem beszélhetünk. Ennek ellenére az egyre inkább egységesülő Európai Közigazgatási Térben napjainkra kialakultak olyan közös alapelvek, amelyek közszolgálati alapértékként az egyes tagállamok közszolgálati rendszereit, illetve az arra vonatkozó nemzeti szabályozást közösen jellemzik. Ezek körében közös értékként kiemelendő a stabilitás, a kiszámíthatóság, a szakmaiság, a felelősség, a karrier, a lojalitás, valamint a részvétel és a védelem elve.

Ha a fentiek tükrében vizsgáljuk meg a Törvényt, akkor felelősen kijelenthető, hogy a stabilitás meghatározó elve alapvetően sérül, mivel a magyar nemzeti közszolgálatban – a kormánytisztviselők körében – az új szabályok életbelépésével két hónapos felmentéssel, indokolás nélkül, bárki, bármikor elmozdítható lesz. Ez a szabály – álláspontunk szerint – semmilyen tekintetben nem felel meg az európai jogi értékrend követelményeinek és (szakmapolitikai meggyőződésünk szerint), nem állja ki a hazai alkotmányosság próbáját sem.

Kötelességünk arról is szólni, hogy jelentős szakmapolitikai kockázatot látunk abban, hogy a közigazgatás, a közszolgálati jogviszony átalakítása – sajnos ezúttal sem – nem egy szervesen és rendszerszerüen egymásra épülő program, hanem rögtönzések alapján, ötletszerüen történt. Mindezt alapozzuk azon előttünk járó, s fejlett közszolgálattal rendelkező európai államok több évtizedes tapasztalataira, amely államokban a személyi állomány helyzetét önkényesen soha nem ragadják ki az állami müködés egységes rendszeréből. Az átalakításokat egy koherens folyamat keretében, a reformlépések tekintetében következetesen érvényesítik és betartják az állami funkciókat leképező feladat- és hatáskörök átfogó felülvizsgálatának, az ehhez szervesen illeszkedő szervezeti rendszer kialakításának, a müködés racionalizálásának elengedhetetlen követelményét és sorrendjét. Amelyekhez csak ezt követően illeszthető a személyi állomány és annak helyzete, ill. annak kiszámíthatóan szabályozott jogállása. Támogatjuk, s határozottan szorgalmazzuk a fenti elveket megvalósító, szakszerü és rendszerelvü deregulációt és megújító rendszerfejlesztő szabályozást, de sem eljárásában, sem tartalmában nem értünk egyet az elfogadott szabályozással.

Mindezzel azt kívánjuk hangsúlyozni, hogy a közigazgatásra vonatkozó bármilyen, személyi állományt érintő változás csak a közszolgálati rendszer egésze tekintetében realizálható eredményesen, mivel ennek figyelembevétele nélkül a rendszerben olyan diszfunkciók jelentkeznek, amelyek alapvetően érintik és veszélyeztetik a közigazgatás müködőképességét, valamint az évek óta súlyos erőfeszítésekkel megőrzött és egyre nehezebben fenntartható munkabékét.

II.

A Törvény alkotmányellenessége

Álláspontunk szerint a 2010. évi LVIII. törvény alkotmányellenes passzusai a következők:

- 8. §,  9. §

Ezen rendelkezések sértik az Alkotmány 2. § (1), 35. § (1) b, 70/a, 70/b pontjait, ezért kezdeményezzük a vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Mindezt európai jogi, valamint a nemzeti alkotmány szerint diszkriminációt megvalósító és a jogbiztonságot érdemben érintő, és azt veszélyeztető tartalmak indokolják:

A törvény 8.§-a szerint:

„(1) A  kormánytisztviselői jogviszonyt

a)      a kormánytisztviselő lemondással,

b)      a munkáltató felmentéssel,

indoklás nélkül megszüntetheti.

(2) …

A törvény 9. §-a szerint

(1) A lemondási idő és a felmentési idő két hónap. …”

 Mindez azt jelenti, hogy a munkáltató számára minden korlát nélkül lehetővé teszi azt, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyba került (korábban közszolgálati jogviszonyban álló) munkavállalót két hónapos felmentési idővel, indokolás nélkül bármikor eltávolítsa az állam szolgálatából. Álláspontunk szerint ez alapvetően és súlyosan sérti azokat a szerzett és korábban garanciákkal övezett jogosultságokat, amelyek e munkavállalókat a fennálló, törvényből fakadó fontos többletkötelezettségeik miatt megillették.

A Tisztelt Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata elvi éllel rámutatott arra és kimondta azt, hogy: míg a Munka Törvénykönyve (MT) fő szabály szerint szabad és korlátlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az un. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis a felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők, közalkalmazottak foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszférabeli szabályozással szemben a közigazgatásban zárt (karrier) rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha a meglévő közszolgálati jogviszonyt minden korlátozás nélkül a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében lehetne megszüntetni (833/B/2003. AB. Hat, ABH 2004. 1775, 1780.).

A fentiek megerősítő kihangsúlyozása azért is rendkívül fontos, mivel a közszféra foglalkoztatási szabályozásában – több minden más mellett – abban tér el a versenyszféráétól (MT), hogy felmentésre csak a törvényben nevesített szigorú jogcímek szerint kerülhet sor, amely nem lehet parttalan, azok törvényi korlátozás alatt állnak.

Mindettől az új Törvényben sem tekinthetett volna el a jogalkotó, mivel ezek a követelmények a további közjogi jellegü hazai foglalkoztatási jogviszonyokban még változatlanul fennállnak és érvényesülnek. Jelenleg az MT kivételével valamennyi, a költségvetési szférában dolgozóra, köztisztviselőkre, közalkalmazottakra, hivatásos szolgálati jogviszonyban állókra, bírákra, ügyészekre, igazságügyi alkalmazottakra irányadó törvény pontosan meghatározza azt, hogy milyen indokkal szüntetheti meg a munkaadó egyoldalúan a foglalkoztatási jogviszonyt. A foglalkoztatott szempontjából ez annyit jelent, hogy a jogviszony a versenyszféra munkajogi szabályozásához képest stabil, s ez a szolgálati kötelmekből eredő kötelezettség ellensúlyaként egyfajta speciális jogosultságnak, sajátos közszolgálati kedvezménynek minősül. (728/B/2006. AB. Hat.)

A garanciák nem privilégiumok, hanem a többletkötelezettséghez kapcsolódó olyan ellentételezési elemek, amelyeket a védelem joga és alapelve jegyében valamennyi fejlett európai állam közszolgálata elismer és biztosít. Éppen emiatt szabályozzák az e körbe tartozó jogállást mindenütt a közjog keretein belül. Ennek indoka alapvetően az, hogy a magánjog szereplőit, munkavállalóit sehol nem terhelik (nem terhelhetik) olyan súlyos összeférhetetlenségi, együttalkalmazási, vagyonnyilatkozat-tételi, utasításnak való engedelmességi, biztonsági ellenőrzési kötelmek, mint például jelenleg az állam szolgálatában álló köztisztviselőket, (ill. ma már kormánytisztviselőket.)  A követelményeket a Törvény megtartja és ebből a szempontból közjogi irányt követ az új jogviszony szabályozása. Óriási ellenmondást jelent azonban az, hogy az érintett személyi állomány minden garanciát elveszít és a magánjogi szabályozási kiszolgáltatottság többszörösével, sújtják az érintetteket. Azon állami alkalmazottakat, akiket egyébként az előbbiekben említett többletkötelezettségek változatlanul terhelnek.

Hangsúlyozzuk, hogy a módosítás alapvetően megbontja az eddigi egységes, valamennyi közjogi (költségvetési foglalkoztatásban álló) szabályozás hatálya alá tartozó és arra kiterjedő munkajogi szabályozás rendszerét. A jövőben az érintettek attól függően kerülnek homlokegyenest eltérő munkajogi helyzetbe, hogy ténylegesen hol foglalkoztatják őket.

Ezt a fel nem oldható, indokolatlan, meg nem érthető és általunk el nem fogadható változást tükrözi az is, hogy még a jelenleg hatályos MT rendkívüli felmondásra vonatkozó szabályai is sokkal kedvezőbbek és megfelelő garanciákkal övezettek ahhoz képest, mint amelyet, a Törvényben szereplő, akármikor történő, indokolás nélküli elmozdítás lehetősége bevezet.

Közismert, hogy az MT idézett szabályait a munkáltató csak igen szigorú feltételek fennállása esetében alkalmazhatja, csakis olyan alkalommal, amikor a munkavállaló súlyosan, visszatérően megszegi kötelességeit. Viszont még ebben az esetben sem lehet eltekinteni attól, hogy a munkavállaló előadhassa ehhez kapcsolódó védekezését, és a munkavállaló elmozdítása esetén ahhoz a hatályos munkajog kellő végelbánást rendel.

III.

A szabályozás nemzetközi jogi normákat sért

A fentiekhez kapcsolódóan feltétlenül szeretnénk utalni az Európai Unió Alapjogi Chartájára, amelynek 21, 27, 28, valamint 30 cikke is olyan szabályokat tartalmaz, amelyekkel a Törvény egyes rendelkezései ellentétes szellemiségüek. Különösen fontosnak tartjuk a 28. cikkben szereplő tárgyaláshoz és fellépéshez, ill. a konzultációhoz, valamint az indokkatlan elbocsátással szembeni védelemhez való jogot, amely a szociális partnerek feltétlen bevonására vonatkozik.

IV.

A jogszabály diszkriminatív jellege

A Törvény hatályosulásával a jogalkotó, a hazai mintegy 700 ezer főből álló – a költségvetési szervek által foglalkoztatott – közszolgálati személyi állományból önkényesen kiragadott egy személyi csoportot, és a közel 70 ezer (korábban közszolgálati jogviszonyban álló) államigazgatási dolgozó jogállását indokolatlanul átalakította. Ezáltal olyan diszkriminatív helyzet jött létre, amely miatt alapvetően sérül az egymással összemérhető, hasonló tevékenységet végző hivatásrendek közötti szolidaritás, és az azt kifejező hasonló jogi szabályozás és elbánás követelménye.

Ennek megvalósulása, pedig nyomban felveti a diszkrimináció tilalmának – valamint az azonos munkajogi helyzetben lévők közötti indokolatlan különbségtétel – alkotmányos rendbe ütközését. Mindez alapvetően ellentétes az azonos jogállású személyek közötti indokolatlan különbségtétel alkotmányban biztosított tilalmával. Megjegyzendő, hogy ezen átgondolatlan szabályozás a gyakorlatban egyébként számos területen eredményez olyan helyrehozhatatlan díszfunkciót és anomáliát, amely által ugyanazon állami feladatot ellátó személyek homlokegyenest eltérően és egymáshoz mérten sokszorosan hátrányos helyzetbe kerülnek majd.

Ilyen esetkör az, pl. amikor a Központi Okmányirodában dolgozó előadók Budapest XIII. kerületének egyik utcájában kormánytisztviselőként dolgoznak, míg a néhány utcával távolabbi kerületi önkormányzati okmányirodában teljességgel ugyanazon munkát (munkakört) ellátók köztisztviselőként közszolgálati jogviszonyban látják el ugyanazt a feladatot. Mindez a gyakorlatban azt is jelenti, hogy a Központi Okmányirodában dolgozó munkavállaló indokolás nélkül bármikor elmozdítható, míg ugyanazon feladatkört ellátó kerületi kollégája csak a köztisztviselői törvényben meghatározott szigorú felmentési okok esetén lesz eltávolítható, amelyhez illő végelbánást (végkielégítést) kell biztosítani.

Az előzőek is jól érzékeltetik, hogy a jogalkotó nem gondolta rendszerszerüen végig intézkedésének várható hatását. A példában említett eset is mutatja, hogy tömeges sérelem keletkezhet majd a végelbírálására vonatkozó elosztási szabályok megsértésével. Ez súlyos sérelem, mivel a munkavállalónak védett joga, hogy a vele azonos jogállásúak, hasonló helyzetben lévők között ne érhesse hátrányos megkülönböztetés. Ugyanis ez által tágabb értelemben sérül a jogalanyokat érintő új helyzethez való alkalmazkodás valamennyi munkavállalót megillető jogosultsága is. A felmentési idő önkényes lerövidítése jelentősen megnehezíti a más munkaterületen való elhelyezkedést, az arra történő felkészülést.

Ehhez kapcsolódóan szeretnénk utalni a hasonló tárgykörben korábban született alkotmánybírósági döntésekre, amelyek szerint: az általunk kifogásolt és az Országgyülés által most elfogadott szabályozás mindenképpen hátrányos megkülönböztetést eredményez. Ebből fakadóan súlyosan megsérti az Alkotmány 70/a § (1) bekezdésének szabályait, különös tekintettel az un. Ésszerüségi teszt alkalmazására. Köztudomású, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben a testület akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerü indokolás nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. (9/1990.(IV. 25.) AB. Hat. ABH 1990. 47-48. 21/1990.(X.4.) AB. Hat. 728/B/2006. AB. Hat. stb.)

Az új törvényi szabályozás álláspontunk szerint mindenképpen megalapozza a diszkriminációt, mivel olyan megkülönböztetést vezet be a közszférában foglalkoztatottak körében, amely a fentiekben felhívott alkotmányos tilalomba ütközik, s ezen kívül súlyosan sérti az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében foglaltakat is.

V.

A törvény sérti a jogbiztonságot

Ehhez kapcsolódóan feltétlenül indokolt a támadott rendelkezéseket a jogbiztonság követelménye szempontjából is megvizsgálni. Ennek az indoka, hogy elfogadhatatlan az olyan jogszabályalkotás, amely utólagos szabályozással egy korábbi jogi norma teljes értékrendszerét és eredeti jogalkotói célját felülírja, és alapos közérdek hiányában az érintettek hátrányára generálisan, módosítja. Ezáltal a korábbi jogalkotói és jogpolitikai cél teljesen megkérdőjeleződött, hiszen az új Törvény szabályai alapvetően ellentétesek a hazai közszolgálati rendszer alapelveivel és – egyéb területeken még meglévő – alapértékeivel. Mindezt azért fontos kiemelni, mivel a több tízezer főt érintő szerzett jogok tiszteletben tartása feltétlenül megkövetelné, hogy az egyént érintő korábbi jogállás a törvény erejénél fogva önkényesen ne változhasson meg úgy, hogy ennek immár hátrányossá vált tartalma miatt az érintett foglalkoztatottak – ma már – valószínüleg nem léptek volna közszolgálatba. Azt is fontos megjegyezni, hogy az érintettek az új helyzetre felkészülni egyáltalán nem tudtak, hiszen adott esetben életpályájuk egészére vonatkozóan kell teljesen új stratégiát választaniuk.

Az indítványunkban támadott rendelkezések a már meglévő munkajogi jogviszony tartalmát alakítják át olyképpen, hogy a jogviszony keletkezésekor ismert és elfogadott feltételeket a foglalkoztatottakra nézve immár alapvetően hátrányossá teszik. Ezáltal valójában minden érintett hátrányára a Törvény visszamenőleges hatálya érvényesül. Mindez álláspontunk szerint alapvetően ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonsági követelménnyel. Az előzőt azért fontos hangsúlyozni, mivel a szerzett jogok sérülése –véleményünk szerint – alapvetően ellentétes az Alkotmányban szintén kiemelten deklarált jogállamiság szerves részét képező jogbiztonsági alapértékkel valamint az ehhez szorosan kapcsolódó visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával.

Azt is ki kell hangsúlyoznunk, hogy jelen esetben a jogalkotó a közszolgálati jogviszony stabilitását szolgáló korlátlan és annak teljes megszüntetését eredményező intézkedést vezetett be. Az új szabályozás ilyen irányú és tartalmú kiegészítése az érintett személyi állomány esetében a rendszer egészének zárt jellegét szüntette meg, amely alapvetően ellentétes a hazai közszolgálati szabályozás értékrendszerével. Mindezt azért fontos újólag kiemelni, mivel a módosítás a korábbi felmentési jogcímeket immár nem tételesen határozza meg, hanem azt teljesen parttalanná tette. Emiatt szintén indokoltnak tartjuk az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányjogi összefüggés kiemelt vizsgálatát.

Alkotmányos kifogás támasztható azért is, mivel a Törvény miatt – a felajánlás és a választási lehetőség hiányában – immár nem a felek szabad akarategyezségén múlik a továbbfoglalkoztatás, ill. a jogviszony átalakítása, mivel a korábban közszolgálati jogviszonyba szegődő munkavállalót akaratán kívül kényszerítik a számára lényegesen hátrányos új kormánytisztviselői jogviszonyba.

A Törvény további súlyos fogyatékossága az is, hogy nem rendezi megfelelően a felmentés és – az egyébként a Köztisztviselői Törvény (továbbiakban: Ktv.) található, de az új jogviszonyban is alkalmazni rendelt – a közszolgálati jogvita egymáshoz való viszonyát. Mindez azért rendkívül problematikus, mivel e szabályok hiánya és kidolgozatlansága miatt a munkavállalókat megillető alanyi jogosultságok alapvetően csorbulnak, és nem tudnak érvényesülni.

Indokolás hiányában egyébként sem várható az, hogy a bíróság érdemben vizsgálni tudja az e körben keletkezett jogvitákat. Sérülnek azok a felmentésre vonatkozó alaki és tartalmi követelmények, amelyek a közszolgálat egyéb területein megilletik a foglalkoztatottakat. Az indokolás elmaradása esetén nem érvényesül az egyébként a bírói gyakorlatban rendkívül fontos világossági, valóságbeli valamint az okszerüségi és rendeltetésszerüségi követelmény, amelyet a többi jogviszony esetében egyetlen esetben sem kerülhet meg és nem is, mellőzhet a munkáltató.

VI.

A szabályozás az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezések

 megkerülésére irányul

A Törvény megalkotása mögött ténylegesen az a jogalkotói szándék állt, hogy a közszolgálati jogi szabályozás szüntesse meg a központi közigazgatásban dolgozó kormánytisztviselők és az önkormányzati hivatalok köztisztviselőinek összehasonlítható helyzetét. A különböző jogviszony megteremtése azonban e két tisztviselői kör tekintetében ténylegesen csak formális szabályozási következmény. A Törvény – a jogviszonyra vonatkozó szabályok tekintetében – ugyanis egy jogintézmény, a jogviszony megszüntetése vonatkozásában állapít meg a Ktv-től gyökeresen eltérő, annál hátrányosabb feltételeket. A munkáltatónak egyrészt nem kell a felmentést indokolnia, másfelől a felmentési idő a szolgálati idő hosszától függetlenül két hónap. E két rendelkezés egyben kifejezi a jogalkotó valós szándékát, amely az – összehasonlítható helyzet alkotmányos akadályának vélelmezett felszámolásával – a központi közigazgatás személyzetének akadálymentes és olcsó eltávolítását célozza. Egyéb meghatározó jogintézmény vonatkozásában (pl. a kinevezés, az illetményrendszer, a munka- és pihenőidő, a fegyelmi és kárfelelősség) a kormánytisztviselőkről szóló törvény szinte szó szerint, érdemi tartalmi különbség nélkül megismétli a Ktv. szabályait, vagy – általános háttérjogszabályként – azok alkalmazását rendeli el. Egyes rendelkezések pedig – szintén változatlan tartalommal – a Ktv. tárgyi hatályának megváltozása miatt kerültek a kormánytisztviselőkről szóló törvény hatálya alá (pl. az illetménykiegészítés megállapítása).

Mindezek miatt – álláspontunk szerint – a kormánytisztviselői csak formálisan önálló jogállás, tartalmát tekintve e jogviszony – az egyébként önkormányzati szinten ugyancsak hatósági tevékenységet végző – köztisztviselőkével azonos tartalmú. A jogalkotó el kívánta kerülni annak alkotmányos kockázatát, hogy a közszolgálati jogviszonyon belül állapít meg - a tárgyilagos mérlegelés követelményét figyelmen kívül hagyva – az egyenlő bánásmódot sértő feltételeket a köztisztviselők egy homogén csoportjára, a központi közigazgatásban dolgozókra kiterjedő hatállyal. Mindezt elkerülendő, új törvény alkotott, érdemi, az önálló jogviszony megteremtését bizonyító szabályozás hiányában azonban e két alkalmazotti csoport ténylegesen mégis összehasonlítható helyzetben maradt –  a kormánytisztviselők a felmentés tekintetében megvalósuló –  hátrányos megkülönböztetése mellett. A jogalkotó célja – mint a színlelt szerződést kötőké – különösen egy jogszabályhely, az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezés kijátszására, e rendelkezések megkerülésére irányult – a törvényesség látszatának szándékolt megtartása mellett.

VII.

A szabályozás kettős hátrányt okoz

A Törvény a hatálya alá kerülők közszolgálati jogviszonyának – a törvény erejénél fogva – kormánytisztviselői jogviszonnyá történő alakításával az alkotmányosság és a jogbiztonság követelményét sértve kettős hátrányt okoz az érintett munkavállalói körnek. A munkajogi jogalkotásban – különösen a rendszerváltozás utáni időszakban – több példát találunk az új foglalkoztatási törvények hatályba lépéséhez kapcsolódó, a törvény erejénél fogva történő jogviszony-átalakításra (pl. 1992-ben a Kjt. és a Ktv. hatálya alá kerülők munkaviszonya közalkalmazotti, illetve közszolgálati jogviszonnyá alakult át). Ugyanakkor mindez nem járt az érintettek megszerzett jogainak elvételével, csorbításával. A Törvény azon túl, hogy átalakítja az érintettek jogviszonyát, több jogintézmény esetében a kormánytisztviselőket éppen a törvény erejénél fogva hozza a közszolgálati jogviszonyhoz képest hátrányosabb helyzetbe. Így megszünteti felmentésük indokolásához kötöttséget, a felmentési idő vonatkozásában a jog értékeli le a korábbi közszolgálati jogviszonyban töltött időt, mivel annak tartamától függetlenül egységesen két hónapban állapítja – a Ktv. nyolc hónapos „plafonjához” képest – a felmentési idő hosszát. A határozott idejü vezetői megbízások esetén – a megbízás önálló munkakörré alakításával – a megbízás visszavonásakor megszünteti annak lehetőségét, hogy a volt vezető kérhesse „leváltásának” indokolását.

Mindezek miatt a jogalkotó – a közszolgálati jogviszony kormánytisztviselői jogviszonnyá alakítása mellett – önkényesen, kettős hátrányt okozva járt el a kormánytisztviselő törvény megalkotásával a hatálya alá kerülő alkalmazotti kör hátrányosabb jogosultsági pozícióba hozatalával.

VIII.

Asszimetria a jogok és kötelezettségek meghatározásában

A Törvénnyel a jogalkotó önkényesen és indokolatlanul teremtett asszimetriát a jogok és kötelezettségek meghatározásában a munkáltató és a kormánytisztviselő között. Utóbbiak kötelezettségei érdemében nem változtak, így például szigorú összeférhetetlenségi szabályoknak kell megfelelniük, munkájukat minősítik, teljesítményüket értékelik, viszont a munkáltató indokolás nélkül, felmentéssel megszüntetheti jogviszonyukat. E tekintetben a kormánytisztviselői törvény - önkényesen kiragadva a személyi hatálya alá tartozó munkavállalókat – megszünteti a munkajogi szabályozásra ugyan differenciált tartalommal, de általánosan jellemző munkajogi védelmet, és a felmentés vonatkozásában a hierarchikus alávetettségben álló kormánytisztviselőket nyilvánosan felvállalt szabályozási indok nélkül még inkább kiszolgáltatottá teszi a munkáltatónak.

IX.

A Törvény bevezetéséhez kapcsolódó problémák

A fenti kockázatokon kívül véleményünk szerint a Törvény hatálybalépése előidéz egy olyan pragmatikai, a gyakorlati bevezetéshez kapcsolódó további problémahalmazt is, amely döntően az életbe léptetni tervezett rendelkezések gyakorlati végrehajtását nehezítik. Nevezetesen arról van szó, hogy a változásban érintett közel 70 ezer munkavállalót 60 napon (a vezetőket 30 napon) belül kell tájékoztatni az őket érintő változásokról. Mindennek rendkívül nagyok a veszélyei, mivel jelen esetben nem csupán egyszerü tájékoztatásról van szó.

A Törvény által érintett esetben  – felelős jogalkalmazási tevékenységgel – mindenkit újra be kell sorolni, egyénre szabva el kell készíteni az ehhez kapcsolódó munkáltatói közszolgálati intézkedést, s valamennyi munkavállaló esetében meg kell állapítani a jogosultságokat.

Mindezek miatt egészen bizonyos az, hogy minderre a kitüzött 60 nap nem lehet és nem is lesz elégséges. Ebből fakadóan felelősséggel vélelmezhető, hogy a közszolgálat területén egy olyan helyzet alakul ki, amely miatt a közigazgatási szervek, mint munkáltatók a mulasztásos törvénysértés állapotába fognak kerülni, amely megszámlálhatatlan közszolgálati jogvitát eredményez majd. Külön gondokat vet majd fel az, hogy a Törvényből számos un. Átmeneti és megfeleltetési szabály hiányzik, amely bizonyosan gátló tényezője lesz az új besorolások határidőn belüli elkészítésének. (Az e körbe tartozó kockázatot azért sem szabad alábecsülni, mivel a korábbi években, a Törvényben szereplő átalakításnál jóval kisebb jelentőségü változás esetén is sokkal hosszabb határidőt biztosított arra a jogalkotó.)

Az illetményalap mértéke hiányában nem lehet elvégezni az új besorolásokat, mivel azt sem a most elfogadott Törvény, sem pedig a Törvény által meghivatkozott legutóbbi költségvetési törvény sem tartalmazza. Ugyancsak nem rendékezik az új jogszabály a korábbi címek sorsáról, a 2010. januárjában, az érintett személyi állomány által választott Cafeteria juttatás új jogállásban történő jogutódlási kérdéseiről, s számos további megfeleltetési intézményről, ill. további jogcímről. Az előbbiek jogértelmezéssel nem hidalhatóak át, hiányukban alapvetően sérülnek a munkavállalókat megillető fontos alanyi jogosultságok, ezek nélkül nem végezhetőek el az átsorolások. Mindezt tetézi a teljes kormányzati szervezeti átalakítás. Az előbbi átgondolatlan intézkedéssorozatból fakadóan reális a veszélye annak, hogy a közigazgatás müködőképessége veszélybe fog kerülni, amely jelentős közérdek.

A fentiekhez kapcsolódóan szeretnénk utalni még arra is, hogy a közigazgatás kiegyensúlyozott müködésében alkotmányos determinációja és jelentősége van a jogbiztonság és a kiszámíthatóság követelményének, amelyet az Alkotmánybíróság mindig a jogalkotó felelősségévé és kötelességévé tesz. Ennek érdekében hívta már fel többször a Tisztelt testület – indokoltan és helyesen – a figyelmet a kiszámítható, előrelátható, reálisan bevezethető és alkalmazható szabályok megalkotására. (57/1994.(XI. 17.) AB. Hat. 144/B/2002. AB. Hat. 9/1992.(I. 30.) AB. Hat. 4/1992.(I.20.) AB.hat.stb.)

X.

A törvény elfogadásával kapcsolatos alkotmányossági kifogások

A jogállam kiépítése, valamint a közigazgatási modellváltás megvalósításának immár 20 éves időszaka alatt példa nélkül álló az, hogy a közigazgatási munkavállalók érdekeit képviselni hivatott szociális partnereket – semmilyen módon – nem kérdezték meg arról az átfogó, paradigmaváltással felérő változtatásról, amely közel 70 ezer közigazgatási munkavállaló alapvető jogi helyzetét és státusát gyökeresen, az érintettek számára minden tekintetben hátrányosan érinti.

Az Európai Unió közigazgatásáért felelős miniszterek rendszeres találkozóin a négy horizontális közös érdekeltségü kérdés (jó szabályozás, elektronikus közigazgatás, közigazgatási innováció, hatékony közszolgálati humánmenedzsment) mellett az ötödik terület a szociális párbeszéd fejlesztésének kérdésköre. A részvétel elvének ilyen szintü figyelmen kívül hagyása feltétlenül ütközik a vonatkozó ILO egyezményekkel is, valamint a vonatkozó korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alapján felveti a norma közjogi érvényességének kérdését is.

Az indítványozók tisztában vannak azzal, hogy az érdekvédelmi és képviseleti tevékenységének tartalmára vonatkozóan semmilyen konkrét érdekegyeztetési feladat vagy szervezeti megoldás nem vezethető le az Alkotmány rendelkezéseiből. Éppen ezért az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett érdekképviseletek közremüködését mellőzte, a meghozott szabályt nem teszi alkotmányellenessé.

Az is nagyon világosan látszik az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatából, hogy a jogalkotási törvény előírásainak megsértése, illetve ha egy jogszabály előkészítése során az egyeztetéssel és a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségek nem teljesülnek, az feltehetően a törvény társadalmi hatékonyságának a kárát fogja eredményezni, de ez a mulasztás önmagában nem érintheti a meghozott jogszabály érvényességét. „A jogszabály előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán. [1] 496/B/1990. AB határozat.

Az Alkotmánybíróság döntéseiben tehát a jogalkotási törvény szerinti általános egyeztetési kötelezettség egyértelmüen nem formai alkotmányossági kritérium. Külön jogszabályokban, speciálisan nevesített szervekkel szembeni egyeztetési, véleménykérési előírások elmulasztása miatt azonban a Testület már állapított meg alkotmánysértést (30/2000. (XI. 11.) AB határozat, 1098/B/2006 AB határozat). Ennek indoka, hogy a jogállamiság részét képezi a demokratikus döntéshozatali szabályok betartásának kötelezettsége, amelyek elmulasztása a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti.

Egy jogállam demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat és az azoknak megfelelő döntéshozatalt feltételez. Csakis az eljárási előírások maradéktalan betartásával születhet érvényes jogszabály. Ennek az eljárásnak pedig kötelező erővel része a törvényekben kifejezetten előírt egyeztetés is. A jogszabály-előkészítés a jogalkotási folyamat nélkülözhetetlen, jelentős szakasza. A jogszabály-előkészítés előírt rendben, a szakmai szempontok figyelembevételével történő lefolytatása a demokratikus jogállamiság megszilárdítása szempontjából garanciális jelentőségü.

Az indítványozók tisztában vannak vele, hogy az érdekegyeztetés müködésének pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai nincsenek, éppen ezért nem is az álláspontjuk figyelmen kívül hagyását tartják az Alkotmánnyal ellentétesnek, hanem azt, hogy jogszabályban rögzített konkrét egyeztetési előírások teljes mellőzése történt jelen esetben, ami alkotmányossági szempontból is aggályos. A makroszintü érdekegyeztetés rendszerében az Országos Érdekegyeztető Tanácsról, és jogosítványairól a 2009. évi LXXIII. törvény rendelkezik, annak 3.§ (2) bekezdése szerint a munkavállalói érdekképviseletek véleményt formálnak a munkaviszonyt érintő legfontosabb jogszabályokról. A szóban forgó Törvény pedig kétség kívül a munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan érintő szabályozást tartalmaz, amit ezen a fórumon meg kellett volna vitatnia a kormánynak.

Meg kell jegyezni, hogy az Alkotmánybíróság egyeztetési jogok figyelmen kívül hagyását megítélő gyakorlata nem egységes. A tárgykörben született határozatokból (30/2000. (XI. 11.) AB határozat, 7/2004. (III. 24.) AB határozat, 29/2006. (VI. 21.) AB határozat, 1098/B/2006-os AB határozat) az indítványozók azt az álláspontok tekintik helyesnek, amely szerint a döntéshozatal-előkészítés külön jogszabályban írt előírásai alkotmányos jelentőségüek lehetnek, amennyiben az így elfogadott szabály a jogbiztonság sérelmén túl egyben valamely konkrét alkotmányos joggal, vagy elvvel is szoros összefüggésben van, sérti azt.

A 7/2004. (III. 24.) AB határozat jogalkotási hierarchia szerinti különbségtételét nem tartjuk helytállónak, hiszen az Országgyülés törvényekbe foglalt egyeztetési kötelezettségekkel saját maga vállalt egy korlátozást a jogalkotás rendjében. Az Országgyülést nem terheli alkotmányos kötelezettség arra vonatkozóan, hogy véleményezési jogot biztosítson bizonyos szervezetek számára, ám ha mégis így határoznak, akkor ezzel közvetett módon -, de önmagát is korlátozza. A jogalkotásra vonatkozó előírások az eljárás valamennyi résztvevőjére vonatkoznak, ezért az előkészítés során elkövetett mulasztás bizonyos esetekben az Országgyülésre, az általa hozható döntésekre is kihathat, hiába nem ott követték el az eljárási szabályszegést.

Az indítványozók egyetértenek azzal az állásponttal, amely szerint az alkotmányos demokrácia egy összetett rendszer, amelyben minden eljárási szakasznak azonos legitimációs szerepe van; az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. A jogalkotási eljárás szabályainak az előkészítés során a Kormány általi megszegését nem orvosolhatja, ha a jogalkotó az eljárási szabályok megsértése után mégis megalkotja a normát.

Korábban maga az Alkotmánybíróság is elismerte, hogy a szakszervezetek kitüntetett szerepet játszanak az Alkotmány 70/C §-ában foglalt gazdasági érdekek védelme, valamint a sztrájkjog gyakorlása terén is. „E funkciójuk közvetlenül kapcsolódik az Alkotmány preambulumában szereplő szociális piacgazdaság megvalósulásához. Ennyiben a szakszervezetek léte és müködése a tagok magánérdekein túlmutató alkotmányos célt is szolgál.” (24/1990. (XI. 8.) AB határozat) Egy demokratikus jogállamban a társadalom különböző csoportjai érdekeinek megjelenítése, azok hatékony képviselete, a társadalmi párbeszéd csatornái kiépítettsége nagyon fontos, ezért különös jelentőséget kell tulajdonítani az érdekképviseletek véleményformálásának.

„A politikai közösséget alkotó egyes jogalanyok érdekazonossága mentén szerveződött csoportjainak, az érdekvédelmi célú szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való bevonása (a döntésekkel érintettek informálása, véleményének, javaslatainak kikérése és meghallgatása, stb.) a széleskörü egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének alapja.” Az ilyen „intézményes egyeztető mechanizmusok müködtetése hozzátartozik és egyben biztosítéka is annak, hogy az Alkotmány 2.§(1) bekezdésében írt „demokratikus” jelző tartalommal telítődjék.” 40/2005. (X. 19.) AB határozat.

Az Alkotmánybírósági gyakorlat nem tisztázta a 30/2000. (XI. 11.) AB határozatban kifejtettek, és a későbbi gyakorlat viszonyát. Álláspontunk szerint amennyiben egy jogszabályban félreérthetetlen rendelkezés található a bizonyos szervek véleményének beszerzéséről, akkor ezen egyeztetési feladat alól a Kormány nem szabadulhat, hiszen a törvények betartása az Alkotmány 35.§ (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettség. Ennek elmulasztása pedig sérti a jogállamiság és a jogbiztonság követelményét, ha a Kormány jogkövetkezmények nélkül megszegheti a rá vonatkozó törvényi szintü előírásokat.

Jelen esetben sem pusztán tehát az egyeztetés elmaradásának formális ténye az, amely felveti a norma elfogadási módjának alkotmányosságát, hanem az, hogy ez igen nagy munkavállalói körre vonatkozó alapvető módosításokról van bennük tartalmilag szó, amely a fentebb kifejtettek szerint számos alapvető alkotmányos rendelkezéssel van szoros összefüggésben. Jogszabályban foglalt előírások teljes kiüresítéséről és figyelmen kívül hagyásáról van szó, ilyen eljárással törvényben foglalt egyeztetési kötelezettség ellenére akár teljesen új munkajogi kódexeket is el lehetne fogadni. Az ilyen strukturális változtatások esetében a jogalkotó által – mindenfajta alkotmányos elvárás nélkül, teljesen önkéntesen, egyhangúan – létrehozott egyeztető fórumok véleményének meghallgatása véleményünk szerint kimeríti az így meghozott Törvény közjogi érvénytelenségének fogalmát.

Tisztelt Elnök Úr!

Nagyrabecsüléssel kérjük Önt, hogy – fenti indokainkat méltányosan mérlegelve- az Alkotmánybíróság, indítványunk alapján adjon helyt kezdeményezésünknek és végezze el az általunk kifogásolt törvény utólagos alkotmányossági felülvizsgálatát, s állapítsa meg a vonatkozó rendelkezések alkotmányellenességét, ill. semmisítse meg azokat.

Budapest, 2010. június 30.

                                                              Tisztelettel:

Dr. Agg Géza

Közszolgálati Szakszervezetek Szövetsége (KSZSZ) elnöke

Dr. Bárdos Judit

Belügyi és Rendvédelmi Dolgozók Szakszervezete (BRDSZ)

főtitkára

Fehér József

Magyar Köztisztviselők, Közalkalmazottak és Közszolgálati Dolgozók Szakszervezete (MKKSZ) főtitkára

Dr. Kuti László

Értelmiségi Szakszervezeti

Tömörülés (ÉSZT)

elnöke

Kónya Péter

Fegyveres és Rendvédelmi Dolgozók Érdekvédelmi Szövetségének (FRDÉSZ) elnöke

Varga László

Szakszervezetek Együttmüködési Fóruma (SZEF)

elnöke